Valuación del espectro radioeléctrico y el dividendo digital europeo

En abril del presente año, la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) publicó un reporte sobre la valuación económica del espectro radioeléctrico. La información del documento es útil para los órganos reguladores que enfrentan el reto de balancear la oferta y la demanda de espectro, cuya brecha se acentúa en el contexto de un fuerte incremento de la demanda por bandas de frecuencias para servicios de telecomunicaciones inalámbricas, de lo que ya se ha comentado en otras ocasiones.

El estudio señala que existen numerosos factores que se deben tomar en cuenta cuando se realizan ejercicios de valuación de este tipo. Estos elementos se dividen en características intrínsecas (por ejemplo, las características físicas inherentes a la frecuencia, como la propagación) y extrínsecas (como los aspectos demográficos o requerimientos regulatorios en cada país).  

Este tipo de información puede ayudar entender las diferencias en precios pagados en subastas de bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico a nivel internacional, que en algunas ocasiones son sustanciales. Por ejemplo, en años recientes algunos países europeos han sometido a concurso espectro en la banda de 800 MHz (el dividendo digital europeo) para servicios de banda ancha inalámbrica, como se observa en la siguiente gráfica:

Precios observados en la licitación de 60 MHz, banda 800 MHz

(millones de dólares por MHz)

Fuente: estimaciones propias con información de los órganos reguladores de cada país.

En la gráfica destaca la dispersión en los precios pagados por las bandas de frecuencias. En principio, dichas diferencias podrían ser atribuidas a distintas características, entre las cuales destacan:

     • Los esquemas de licitación utilizados en la asignación

     • Las características del mercado relevante del servicio a prestar

     • Las obligaciones de cobertura impuestas a los operadores

     • Las condiciones geográficas y climáticas de cada país

Cabe destacar que estas licitaciones comparten ciertas características como la frecuencia en cuestión, el uso de subastas como mecanismo de asignación, la cantidad de MHz totales licitados y el ancho de los bloques que se adjudicó a cada operador, el carácter de cobertura nacional y la factibilidad de prestar servicios de banda ancha con tecnología LTE. Estos elementos, comunes entre las observaciones, sugieren que no fueron relevantes en la determinación del precio final pagado en dichos concursos.

Por lo anterior, puede inferirse que las características divergentes entre las licitaciones del dividendo digital europeo fueron los elementos que sí tuvieron importancia en las diferencias observadas entre los precios. En primera instancia, podría considerarse que el tamaño de las economías de los países es un factor a considerar. Asimismo, el número de participantes en la subasta, el diseño de la misma (por ejemplo, si existieron límites a la tenencia de espectro o spectrum caps), así como los requerimientos regulatorios (como pueden ser las obligaciones de cobertura rural o de zonas de difícil acceso, las cuales elevan los costos para los operadores) pudieran influir considerablemente. No obstante, estas relaciones sólo pueden confirmarse a través de un análisis detallado y riguroso.

Como indica el reporte del organismo, es posible que las variables determinantes de los precios pagados por el espectro en licitaciones utilizando el método de subastas sean demasiadas y de muy diversa naturaleza, lo que podría representar diferencias no sólo entre países si no a través del tiempo. En este sentido, la evidencia parece indicar que el precio pagado por MHz es un indicador poco adecuado de la retribución social real obtenida por las asignaciones de espectro, sobre todo si se le compara con el valor agregado para los usuarios que será generado al proveer los servicios de telecomunicaciones. 

Adicionalmente, cabe destacar que los órganos reguladores enfrentan un objetivo dual en los ejercicios de asignación de espectro. Por un lado, buscan obtener una recaudación que refleje el valor de mercado de las bandas de frecuencias, mientras que por otro, buscan incrementar la oferta de servicios de telecomunicaciones para la población. 

Contrario a lo que podría pensarse, privilegiar la obtención de recursos en las licitaciones no es necesariamente un objetivo que desatienda la cobertura social (es decir, de la población que se encuentra en áreas rurales o de difícil acceso) de los servicios, puesto que los recursos obtenidos podrían ser utilizados por los gobiernos para crear fondos financieros con fines de promover cobertura. Ahora bien, existen otros modelos de asignación del espectro, donde la cobertura es atendida directamente por los operadores. Sin embargo, debe tomarse en cuenta que dichos modelos requieren que los órganos reguladores cuenten con una clara definición de los objetivos de calidad, precio y cobertura, así como una amplia capacidad de supervisión para hacer cumplir las obligaciones de cobertura social. En términos generales, ambos esquemas pueden ser equivalentes en tanto se encuentren bien diseñados.

Considerando lo anterior, el análisis de la experiencia internacional en esta materia resulta útil para que los órganos reguladores puedan diseñar mecanismos adecuados de asignación del espectro radioeléctrico, de acuerdo a los objetivos planteados en el marco legal y las políticas sectoriales de cada país.